推動數位匯流政策的首要之務

◆社論－推動數位匯流政策的首要之務

    * 2010-09-05
    * 工商時報
    * 【本報訊】

    　為提高國家整體的競爭力，行政院最近通過數位匯流發展方案，宣示將於 2014年完成廣電三法(有線廣播電視法、廣播電視法、衛星廣播電視法)與電信法四法的合併工程，經由法律的修訂，完成有線電視與電信事業彼此間互跨經營的目標。審視整個數位匯流發展方案內容，中間洋洋灑灑列了6大主軸、21項推動策略以及78個辦理措施，但給人的感覺是政策宣導的味道較濃，解決實際問題的可能性不高。

    　電信與電視兩產業數位匯流的基本核心，是讓有線電視網路的使用，可以跨足到通訊業的服務項目；電信業網路設備的應用，亦能跨足於電視視訊的服務項目。使得原本為不同目的而建制的設備，因為傳輸技術的進步發展，致兩種產業能夠互相跨足於對方的業務。最終形成通訊、電視以及網路三種服務市場「三網合一」的境界。經由彼此的互相競爭，讓消費者有更多選擇，從而達到保護消費者利益的目的。

    　觀察當前法律的規範，我國數位匯流的最大問題是，通訊產業很難進入有線電視產業；同樣的，電視產業進入通訊產業，亦有很大的困難。換言之，電信產業與有線電視產業互跨經營存在著許多政府管制的障礙。如果這些障礙一日不除，數位匯流的理想都只是空談，數位匯流發展方案的政策亦將流為口號。

    　通訊產業進入視訊產業最大的障礙在於廣播電視法、衛星廣播電視法以及有線廣播電視法有關「黨政軍退出媒體條款」的限制。中華電信公司仍有 34％左右的股份為交通部持有，一旦其參與媒體經營，將立即違反上述規定。NCC第一屆委員絞盡腦汁想出變通辦法，將中華電信經營的MOD定位為純粹的媒體傳輸平台經營者，以使其避開黨政軍退出媒體的限制。

    　為此特殊的處理，有線電視業者還因此與官方的NCC興訟，打起行政訴願官司，反對主管機關便宜行事。為平息市場競爭者的不平，主管機關只好對中華電信的MOD經營給予更多的限制，使中華電信MOD在視訊市場的發展受到極大的影響，以至於若干年來無法對有線電視市場產生較高的競爭壓力。

    　黨政軍退出媒體條款的存在，非但阻礙了電信產業進入視訊產業，它對有線電視業者進行規模擴大的策略，亦同樣產生負面的衝擊。以最近發生的台固媒體集團收購凱擘有線系統為例，該集團雖然說服了競爭政策主管機關公平會同意其結合，但由於台固媒體的上游台哥大公司被富邦銀行持有股份，而富邦銀行又被台北市政府持有14％的股份，涉及違反黨政軍退出媒體的規定。該結合案除遲遲未能獲得NCC的核准外，還因此造成旗下五個系統商，被分別處以新台幣10萬元之罰鍰。

    　有線電視產業進入電信產業的障礙，則源自於原本的政策設計。有線電視開放合法經營時，主管機關因當時傳輸距離技術的限制，將全國劃為51 個區域市場。在此政策之下，有線電視廠商的規模遂成為地方型的中小企業型態。之後，有些有線電視業者收購各地的系統商，成立多系統（MSO）方式的經營，使經營規模回復到經濟效率的水準。但基於市場壟斷的考量，新聞局針對有線電視業者的經營規模，祭出限制性的條款，有線廣播電視法第21條規定：系統經營者與其關係企業及直接、間接控制之系統經營者，其訂戶數合計不得超過全國總訂戶數三分之一，藉以確保全國有線電視市場能夠維持起碼的四家廠商，維護有線電視市場的競爭。

    　問題是有線電視產業的生產屬性具有規模經濟與密度經濟的特性，很難寄望於廠商間的相互競爭，這種結論由學界的研究結果，或市場長期事實的觀察，亦都獲得充分的證明。以目前存在有線電視廠商的47個區域市場裏，已經有35個市場收斂為獨占型態，剩下的12個雙占市場裏，就其實質面亦僅存2個市場名實相符；另外4個非有線電視的播送系統市場，亦全為獨占局面。

    　是故，台灣51個電視市場裏，已有49個市場呈現為獨占之市場結構。長期而言，有線電視市場競爭的維持，只能寄望於市場外競爭者的加入，例如電信事業帶來的網路電視、衛星電視及無線的數位電視、手機電視等媒體平台的建立。現階段政府的政策，應積極扶植有線電視競爭對手的成長，如此才能藉由競爭者的出現而促進產業進步，保障消費者的目的才有實現的一天。

    　然而為保障市場上的公平競爭，在確定產業競爭存在時，政府政策上也應將目前有線廣播電視法第21條關於三分之一的限制移除，以使有線電視業者能夠自由選擇其經營規模，在相同的立足點上與電信業者提供的視訊服務競爭。

    　總之，推動數位匯流政策時，首要工作應在事先將電視、通訊等相關產業進入對手市場的障礙排除，特別是由其他政策目的所設立的法律進入障礙。否則，政策上提出再多的主軸、推動策略、辦理措施，都只是紙上談兵，不會產生實質效果，當然數位匯流目標的達成，也就遙遙無期。

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