◆公共工程的無照營運惡夢
2010-05-06 中國時報 【拱祥生】
前幾天北二高崩山事故現場仍在清理，卻傳來二高另一工地的工安事故，不僅全國民眾都對公共工程打了問號，對於身為工程人的筆者，更是擔憂。面對此一困局，正是推動《土木工程法》的時機，以中止「無照營運」的公共工程亂象，重塑人民對於公共建設的信心。
何謂「無照營運」？亦即目前所有的公共工程的新建、增建、改建、修建，不需要取得主管工程機關的許可程序，而逕由工程主辦機關內部的審核機制，即直接進行工程設計、施工及營運。
造成無照營運的主因，係由於台灣的工程法令一直未有縱整的土木建設部進行整合，以致目前的各類公共工程相關法令散布在公路法、鐵路法等土木工程專業法令中，作為興建各類土木工程之依歸。而上述法令不僅不合時宜，亦僅針對功能性、組織性及制度面加以規範，對於公共工程最重要的規畫設計品質與營運維護管理，並未有法律責任明確規範，使得人民經常使用的公共工程處於無照營運的狀態。
以此次北二高災變為例，無照營運有二個最大的缺憾，分別是規畫設計未經第三公正單位審查及由機關內部進行營運維護的自我管理。
若能採用《土木工程法》草案第二十八條之委託審查機制，讓法律明定之公共工程許可程序時，公務員則必須將公共工程之設計圖說委託客觀的第三公正專業技術團體進行審查，主管工程機關再根據審查之結論，作為發給該公共工程許可興建執照之依據，也才能「有照營運」，讓公共工程更有保障。
北二高的無照營運維護，僅光靠編制內人員在路權範圍內的目視巡勘方式，其實並不夠。此一現象充分反映政府的管理效能與制度，跟不上邊坡工程科技之發展。因為邊坡地表下的土壤與岩石材料，在設計的過程中已做了適度的簡化，它與設計工法反映出的邊坡安全性，必須藉由先進的邊坡監測儀器與專業的判讀，才能將實際人工邊坡的工程行為，回饋到原始設計上，以便調整維護策略，進行正確的邊坡維護作為。
上述的人工邊坡營運維護過於簡略，除了未考慮到坡地工程的營運維護必須與原始規畫設計不斷的檢核，另外即是忽略了「行政」與「技術」分立的現代政府體制。因為國道的營運安全如果僅靠機關內部的技術人員來執行，不僅責任太重也錯用了他們行政的專長。目前私有的坡地社區安全檢查即是委託第三公正專業技術團體進行，真正做到落實行政與善用專業技師的專業。
民間蓋一棟小小的房子都要請領建照及使用執照，並將相關設計書圖文件存檔備查，但金額龐大、與所有民眾生活息息相關及關係國家形象的公共工程卻是仍然不須請照的現況，這恐怕是全國民眾無法接受的事實。當社會不斷的進步的同時，公共工程的典章制度也必須與時俱進，才能藉由良善的管理，提升工程品質。
（作者為台北市土木技師公會常務理事）
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◆防災別光喊口號 《地質法》快立法
2010-04-30 中國時報 【本報訊】
國道三號近基隆路段日前傳出山崩意外，靠近七堵路段整片山壁突然崩落，造成雙向車道封閉，近廿萬公噸土石瞬間滑下，走山情況令人怵目驚心。這也是高速公路史上第一次因山崩斷橋封路。目前已尋獲三車與四具遺體，初步救災已經告一段落，接下來展開的將是一連串善後復原與責任追究。由於事件現場既沒有連日豪雨，造成土石崩落情況，事前也沒有任何地震，因此連前往現場勘災的馬英九總統都直說心裡毛毛的。
據報載，交通部長毛治國初步推測可能是地層滑動肇禍。而根據地質專家現場研判，很可能是順向坡惹的禍，因為該路段屬於順向坡地質，地質上屬於比較鬆軟的砂頁岩，長年風化，加上連日的雨水滲透地表，帶動山坡滑動，因而造成這次走山。而高公局經過幾天的調查也發現，國道三號這類型順向坡情形從北至南共有卅二處，長度從五十公尺至九公里都有，較長的順向坡多集中在南部，北部路段順向坡也有十九處，中部路段有五處。換言之，同樣的情形不是不會重演。
除了國道三號順向坡外，山坡地住宅安全是否位於順向坡也連帶受到關注。民國八十六年，汐止「林肯大郡」倒塌後，相關單位將大台北地區三百四十處位於順向坡的山坡住宅列管，但就是礙於《地質法》沒有通過，這項資訊迄今未能公布。而據了解，這部《地質法》從民國八十五年就開始推動，民國九十三年立法院還完成三讀程序，但由於受到利益團體杯葛，還是被四十位立法委員提出覆議，硬是被拉下來，未完成法案立法工作，而目前行政院已經將該法案草案正式送交立法院審議。
提供一個安全的環境資訊是政府責無旁貸的事，從過去林肯大郡到現在的國道三號走山事件，不管是行政或是立法部門，都應該排除各種相關利益團體的干擾，在最短時間內完成《地質法》立法工作，讓不安全的地質資訊充分揭露，進而展開相關補救措施。
台灣位處地震頻繁區域，風災水害也幾乎每年都會，如何讓國人盡量避免前往地質敏感與脆弱地區，就成為防災最重要工作。遺憾的是，台灣的防災地圖基本資料相當貧乏，包括斷層帶、順向坡等相關資料建置工作，並未受到重視，迄今所完成的防災地圖，幾乎都只是三、五十萬分之一，或是幾萬分之一的小比例尺地圖，和目前實際都市計畫或非都市土地地圖一千分之一或五千分之一大比例尺地圖相比較，根本無法套用，連最基本可用地圖都沒有，遑論防災了。
防災更不是光靠嘴巴說了就算了，必須尊重專業，反觀國內防災都五分鐘熱度，等災害過了，什麼事情就好像沒有發生一樣。過去無論在公共工程或是其它建築上，大家只重視工程施工，各項環境地質調查與規畫幾乎都虛應故事，這樣的工程，不出事只憑運氣，如果相關單位不再從制度面改變，重視規畫、調查與設計，只強調施工，類似的走山事件亦將層出不窮。
政府當務之急要做的是，好好地利用現有的各項專業人力，以及周全的科技儀器，整合建立一個國土監測單位，讓三萬六千平方公里寶島土地上的各種基本空間資訊，包括地形、地貌、地質、生態、水文、植生等各項變化，都能在日常生活的環境中受到確實的掌控。因為這些資料的建立與分析，不僅可以提供政府單位進行防災決策的參考，更可以讓民眾，可以選擇不危險的地方，或事前做好避災以及減災的工作，使災害減少至最低的程度。因此，我們呼籲，立即推動十年國土整合監測系統計畫，建立一千分之一或五千分之一大比例尺寸土石流、淹水、地震斷層、順向坡等災害地圖並公告，讓民眾知道那些地方是環境脆弱敏感地區而能趨吉避凶。
要知道，每天有數以萬計的民眾會開上國道，他們該繳的過路費一塊都不會少繳，「安全上路」是他們最起碼的權益，如果民眾今後上了國道還感到會「毛毛的」，冷不防那個路段又來個走山，政府再道一百次歉都是沒用的！
http://news.chinatimes.com/forum/0,5252,11051402x112010043000412,00.html
◆為何要採無過失責任？
2010-05-01 中國時報 【宋承恩】
針對北二高走山事件罹難者家屬之請求國賠，許多意見認為，家屬之請求能否成立，需視走山悲劇之發生，是否肇因於公務員之故意或過失，或怠於行使職務。且此一要件若經確立，相關人員亦可能構成刑法上的廢弛職務罪。交通部長也一再重申，國賠之成立要件跟事件的成因有關，必須鑑定原因，把基本資料整理出來，方能進行申請程序。
《國賠法》的規定果真如此嗎？上述的解讀忽略了《國賠法》第二條與第三條是相互獨立的請求權基礎。第二條固然以公務員執行職務之不法性，不論是出於故意、過失或懈怠，為國賠責任之成立要件，第三條卻不是。第三條規定，「公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。」其構成僅有「公有公共設施之欠缺」，及「人民受有損害」兩個客觀可證的要件，與公務員之過失沒有關係。正因如此，第二條第二項規定了國家對公務員的「代位請求權」，而第三條第二項將此代位請求權限定在「就損害原因有應負責任之人時」，始得行使。
第三條所規定的，是法律上的「無過失責任」，或說「不以過失為要件之損害賠償責任」。第三條的用字係以「欠缺」，而非「缺失」此一帶有可責性之字眼，可見立法者所指的是設施之無法滿足其為公共使用之客觀狀態，而與該狀態之成因無關。以走山事件而言，事發當時用路人使用北二高，但該路段竟因土石崩塌致喪失寶貴生命，若說此並非「欠缺」，實違反常理。最高法院八十五年台上字第二七七六號判例亦言明《國賠法》第三條所定之國家賠償責任，係採無過失主義。第三條之所以不以過失為國賠責任之構成要件，出於保護人民對安全使用道路等公用設施之信賴，因此課予國家近乎「擔保」的責任：一旦「欠缺」出現造成人民損害，國家即負賠償責任。至於欠缺為何出現，則為公部門行政管理之事項，與國賠責任之成立與否無涉。
因此，就罹難者家屬之國賠申請而言，只須指出其所受損害及北二高事發時之設置欠缺，即為已足，不需要舉證指明該欠缺的成因，或相關部門缺失。國家就此事對罹難者家屬負有損害賠償責任，無可推諉，其他文件事證的提出，僅為滿足行政程序所必要，這也是為什麼總統明白要求主管機關協助家屬進行國賠程序的原因：並不在承認公部門之過失，更重要的在於接受國家在這個案件上對家屬國賠責任。
主管機關似還存在兩個混淆之處：第一是認定國賠責任的相關時點應是「事發時」，也就是土石崩落的那幾秒鐘，而不是二十多年前北二高設計修建之時，或是每天的監測與維護。事發前的所有管理並沒有防止憾事之發生，單純基於此原因，事前努力並非判斷國賠責任之關鍵時點。同樣的，也不能以設計與維護的無欠缺為理由，否定家屬國賠請求權之存在。第二是傾向以「天災」來定性此事。此一不幸事件的發生出乎大眾，但應分別清楚的是事件發生的成因與其「不可預測性」，而截至目前，我們並沒有看到可信的證據，指出事件與天然災害間的關連性。
以《國賠法》第三條的「無過失責任」作為對北二高走山事件受害家屬的國家賠償基礎，其適用的結果是免除家屬對於事件成因的舉證責任。而正因為此事件上國家賠償之成立並不需要探究事件的真正成因，交通部大可明快宣示將盡一切努力，協助家屬儘速取得賠償，方符正義與社會期待。但，政府有責任就道路設計與人為管理的各個層面，追根究柢，以還給社會大眾安心使用公共設施的空間，但這不應該與國賠問題合併處理。（作者為對外漁協兼任法律顧問，牛津大學博士候選人）
http://news.chinatimes.com/forum/0,5252,11051401x112010050100376,00.html
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